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2015.5~8 [연구] 전환 관점에서 본 마을공동체 사업 사례연구

1. 최종 보고서


연구 보고서 (pdf); 커버(pdf)




2. 보고서 목차


1. 배경 및 연구 질문

2. 이론적 분석틀: 지속가능성 전환의 요소들

2.1 다수준 관점 (Multi Level Perspective)

2.2 적응적 예측 (Adaptive Foresight)

2.3 전환 관리 (Transition Management)

2.4 성찰적 거버넌스 (Reflexive Governance)

3. 기존 사례 분석

3.1 서울시 원전하나줄이기

3.2 네덜란드 경제부의 제4차 국가환경정책계획

3.3 MUSIC 프로젝트: 로테르담의 사례

3.4 기타 유럽 공동체의 전환 실험

4. 서울의 마을공동체 실험

4.1 서울시 마을공동체 보조사업

4.2 자립형 공동체

5. 교차분석 및 결론

6. 참고문헌



3. 연구 질문


  • 각 마을공동체에서 실질적인 '아래로부터의 의사결정'이 이루어지는가? 이를 위한 거버넌스 구조의 유연한 변형이 이루어지고 있는가?
  • 지역의 역량 강화 및 마을공동체 실험을 낙관할 수 있는가? 특히 자립성의 측면에서?
  • 마을 민주주의의 방향은 공공성을 증진하는가? (예: 기후변화 대응, 지속가능성 및 회복력 증진 등)
  • 각 마을공동체는 장기적 비전을 어떻게 세우고 실천하는가? 시간이 흐르면서, 변화된 지역에 대한 대응이 잘 이루어지고 있는가?
  • 서울시 마을공동체 정책은 서울의 다른 정책들과의 긴밀하게 연관지어 진행되는가? 세부적으로 어떤 부분이 그러한가/그렇지 않은가?

4. 연구 방법

  • 문헌조사
    • 이론적 분석틀
    • 기존 사례 분석
    • 서울시 마을공동체 보조사업
  • 현장조사: 개인 인터뷰, FGI
    • 성대골 에너지자립마을
    • 전환마을 은평
    • 마포 오늘공작소
    • 전환도시-신촌

5. 교차분석 및 결론


마을공동체 지원사업은 마을공동체를 지원 육성하기 위해 만들어졌다. 마을은 산업사회의 대안이자, 실질적인 변화가 이루이지는 니치(niche) 공간이다. 한 시스템이 다른 시스템으로 진화하기 위해서는 니치 수준의 실험이 정책레짐에 영향을 끼쳐 변화시킬 수 있어야 한다. 그런 의미에서 마을공동체 조직 활동은 사회 시스템의 변화, 거버넌스와 제도의 변화를추동할 수 있는 방향으로 설정되고 추진되어야 한다.

그럼에도 불구하고 마을만들기 지원사업은 행정칸막이와 단기적 사업 중심 설계를 크게 벗어나지 못하고 있다. 공공성, 책임성, 자발성과 같은 치명적인 문제에서 취야성을 드러내고 있으며, 현재로서는 이러한 문제를 근본적으로 대응할 수 있는 해결책이 시도되지 않고 있다. 이러한 이유는 마을만들기 지원사업과 현대사회의 위기를 연결해서 보지 않기 때문이다.

현대사회에서 복잡하고 치명적인 문제는 점점 등장하고 있으며, 이에 따라 다양한 수준에서 시스템 전환을 목표로 하는 정책을 형성하고 수행하려는 노력이 등장하고 있다. 전통적으로 시스템 전환 정책을 관장할 역량을 갖춘 행위자는 중앙정부이다. 네덜란드 경제부가 수립해 추진한 NMP4는 기존 과학기술정책 레짐에 익숙한 정책 환경에서 혁신적 정책을 국가가 하향식으로 추진했다고 요약할 수 있다. 지속가능성 전환 연구가 제시하는 진일보한 시각과 다층적 계획의 미덕에도 불구하고, 여전히 학계의 쟁점을 안고 있는 정책모델을 대규모 국가 계획을 추진하는 것에는 여러 상이한 평가의 가능성을 열어둘 수 밖에 없다. 모델이 규정하는 타임라인인 30년을 고려하면서 네덜란드 사회를 면밀히 관찰하며, 지속적인 평가를 진행해야 할 것으로 예상된다. 이러한 반복적이고 지속적이며, 적응적인 평가는 지속가능성 전환이 제시하는 장기적 계획 수립의 한 형태이기도 하다.

NMP4의 사례조사 결과를 보면, 네덜란드 경제부는 네덜란드 국내 뿐 아니라, EU 와 전세계적 에너지 문제 및 경제상황을 고려하고 있으며, 니치 수준의 혁신을 독려하고 지원할 수있는 부문을 설치하고 있음을 알 수 있다. 비록 현재까지의 관찰로는 니치 수준의 혁신이 레짐에 반영된 것을 확인하기 쉽지 않지만, 계획의 구조적 측면에서 NMP4에는 다수준 관점이 잘 드러나 있다고 평가할 수 있다.

또한, NMP4 의 수립단계부터 여러 정부부서가 참여했으며, 결국 중앙부처의 허브라고 할 수 있는 경제부가 전체적인 관장을 하면서 다양한 부서들과 협력적으로 계획을 수행했다는 점에서 통합적 지식생산과 학습이 이루어졌다고 볼 수 있다. 주요 인프라 정책의 전환을 단기적으로 해결될 수 있는 것이 아니라는 시스템 이해를 기반으로, 장기적 시스템 효과를 예측하고 특히 경제적 비전을 고려했다는 점은 장기적 시스템 효과에 대한 적절한 고려와 이에 필요한 적응적 전략 및 제도가 고려되었음을 확인할 수 있는 부분이다. 하지만, 구체적으로 장기적 계획의 반복적 수정과 보완 과정이 드러나 있지 않고, 다수준의 다양한 이해당사자들이 스스로 조직되는 결과를 낳지 못했다는 점에서 RG에 대한 평가는 제한적이었다고 평가하거나, 평가를 유보해야 할 것으로 보인다.
한편, TM 모델에 입각해 도시 수준의 전환실험을 수행했던 로테르담은 참여자들 중 변화촉진자를 발굴하는데 초점을 두고, 시민 참여를 독려하는데 집중함으로써 참여자들의 자기조직화 및 상호적 전략수립에 성공했다고 볼 수 있다. 시민 참여 프로그램을 통해 반복적이고 참여적인 목표가 형성되었으며, 기본적으로 2050 년까지의 장기간 동안의 지속가능성에 대해 고려되었다는 점에서 RG 의 요건이 대부분 충실히 수행되었다고 볼 수 있다. 다만, 도시 수준의 프로젝트성 실험이었다는 점에서 실질적으로 도시정부의 부처간 또는 초학제간 지식 생산과 학습이 얼마나 효과적으로 진행되었는지는 확인하기 어렵다. 물론, MUSIC 프로젝트에 참여한 도시들의 정책결정자들과 전환 전문가들로 구성된 전환추진팀과 각 도시들을 상호 모니터링하기 위해 배치한 ‘도시 코치’ 프로그램에 힘입어 전환추진팀 내 상호학습은 잘 이루어진 것으로 보인다.
또한, 도시 수준의 실험이라는 한계 때문에 경관-레짐-니치 수준의 세부적 고려 역시 실험에 십분 적용되었다는 증거를 찾기 어렵다. 또, 실험주체인 도시 정부와 민간업체의 협력에 기반한 프로그램이 좋은 성과를 낸 것은 사실이나, 협력 파트너들을 니치로 보기 힘들다는 점에서 전략적 니치 관리가 잘 적용되었는지 확인하는 것도 쉽지 않다. 이러한 토론점들은 도시 수준의 전환실험이었던 로테르담의 사례에서 다수준 관점이 잘 고려되지 않았다는 것을 의미한다.

네덜란드 중앙정부와 로테르담 도시 정부의 사례는 각 수준별 프로그램의 준비과정, 규모, 기간, 주요 참여자가 상이한 만큼 이들 사례를 지속가능성 전환의 여러 모델에 비추어 평가할 때, 매우 상이한 양상을 보인다. 중앙정부에 의한 역동적이며 전방위적인 시도는 시스템 및 제도상으로 이룰 수 있는 대부분의 성과를 낼 수 있는 반면, 참여자들의 고른 참여와 자기조직화를 통한 분권적 진화를 추진하는데는 한계를 보인다. 반면, 시한이 한정된 도시 수준의 실험은 재정과 참여그룹의 제한 때문에 시스템적 성과를 기대하기는 어렵다는 점을 잘 보여준다.
서울의 원전하나줄이기 정책은 한국에서 찾을 수 있는 전환 정책 실험의 좋은 예라고 할 수 있다. 물론, 서울의 원전하나줄이기 정책을 본 연구의 분석틀에 비추어 볼 때, 만족스러운 지속가능성 전환의 사례라고 보기는 어려우나, 도시 수준의 의도적 개입을 국가 또는 전지구적 에너지 레짐에 영향을 끼칠 수 있는 니치의 활동으로 이해할 때, 서울의 원전하나줄이기 정책은 적잖은 함의를 가지고 있다. 
먼저, <원전하나줄이기>라는 정책명은 핵발전에 대한 반대를 천명하는 선언적 명명으로 정책이 추구하는 장기적 지향을 명확히 하며, 중앙정부의 원전 확대 정책과 대치되는 정책을 추진함으로써 니치의 영향력을 강조하는 점에서도 정책 수립 과정에서 다수준 관점이 잘 사용되었다고 볼 수 있다. 원전하나줄이기 정책의 가장 큰 시사점은 에너지전환의 근본 문제인 에너지수급구조에 대한 궁극적 해결책을 잘 설정하고 있다는 점이다. 특히 2014년 하반기 시작된 2단계 정책의 비전은 에너지자립구조 형성을 강조하고 있다. 에너지 자립마을이나 서울시 마을공동체 지원 정책 등은 이러한 지역 공동체 수준의 자립구조 형성에 일정한 도움을 줄 수 있을 것이다. 이러한 요소들은 적응적 예측이나 성찰적 거버넌스의 시각을 잘 드러낸다. 

그러나 2년 단위로 수립되는 원전하나줄이기 정책은 치명적으로 단기적 정책이라는 치명적 한계를 지니고 있다. 단기 계획으로 에너지와 같은 시스템 전환을 꾀하기란 매우 어려운 일이다. 유럽의 전환마을 운동을 선도하는 킨세일과 토트네스가 15~20년 중장기 에너지 하강계획을 세우면서 주민들의 역량강화를 조직했던 사례를 좀 더 유심히 참고할 필요가 있을 것으로 보인다(Kinsale, 2005; Totnes, 2010).

서울의 마을만들기는 박원순 시장이 당선 이후 가장 역동적으로 추진하고 있는 정책이다. 이 정책은 박원순의 또 다른 두 주축정책인 사회적경제와 에너지 정책의 근간이 되는 정책이기도 하다. 그러나 서울시 마을공동체 지원센터의 자가 보고서 <마을은 형성되고 있는가?>에서 밝히고 있듯이 현재 서울시의 마을공동체 지원사업은 사업의 공공성, 책임성, 자발성이라는 핵심요소에서 치명적인 문제를 드러내고 있다. 또한, 개선의 필요성에 제기되고 있는 행정칸막이나, 행정주도적 사업 수행에 대해서도 이렇다할 변화의 가능성을 찾아보기 힘들다.

이러한 사정은 서울시 마을공동체 지원사업의 지원을 받지 않는 서울의 자립형 공동체들의 외부적 시각을 통해서도 재확인된다. 자립형 공동체들은 각 지역의 목표를 위해 공동체를 운영하고 있으나, 오히려 이러한 사업의 수행에 마을만들기 지원사업을 비롯한 관의 지원사업들이 도움이 되지 못하거나 장애로 작용하기도 한다.

이러한 사례들은 서울시의 마을만들기 지원사업의 방향성에 대한 재논의가 필요하고, 마을만들기를 통해 사회의 변화르 추동할 수 있는 제도와 거버넌스의 변화 가능성이 제고되어야 한다는 점을 다시 한 번 강조한다.


6. 주요 연구 일정

2015.7.5 연구 계획 - draft
2015.7 문헌조사 및 현장조사
2015.7.30  [간담회] 전환을 위한 마을공동체 (FGI)
2015.8 최종 보고서


7. 주요 참고자료


8. 지원 프로그램


본 연구는 아름다운재단 2015 변화의 시나리오 스폰서 의 지원을 받아 수행되었습니다.





last update: 2015.9.12